México y Estados Unidos en la lucha por el petróleo 7

Por supuesto que los memoranda más importantes estaban relacionados con el subsuelo y la cuestión agraria. El primero al que me referiré será el número 8: "Sobre el régimen constitucional del subsuelo", que obviamente fue escrito para cumplir con las objeciones de los petroleros estadounidenses y sus amigos de la administración Harding. Aunque era fuerte, mostraba bastante más flexibilidad que su complemento, el número 3, "Sobre la cuestión agraria". Los dos se escribieron en la misma máquina y, pienso yo, no es exagerado suponer que fueron elaborados por Pani o, por lo menos, con su cercana supervisión.

El primer punto enfatizaba que "Todos los países principales del mundo aceptan el principio establecido por el artículo 27", y daba ejemplos particulares: Inglaterra tenía una ley referente al petróleo y, en el caso del carbón, la tendencia legislativa había sido hacia la nacionalización. Holanda reclamaba los derechos sobre el subsuelo para el Estado respecto a sus posesiones en Oceanía.

En Guatemala estaba vigente una ley de nacionalización. Rumania, Francia, Irlanda, Alemania y Yugoslavia contaban con legislaciones o disposiciones constitucionales que otorgaban al Estado derechos especiales sobre el subsuelo. Obviamente, nadie esperaba que esos argumentos fueran decisivos ante los negociadores estadounidenses. No obstante, quien escribía el "memo" colocaba a México en un lugar seguro dentro de la tendencia principal de las políticas de Estado en el mundo.

El segundo punto insistía en que "En nuestro caso no ha habido confiscación, ni se ha pretendido hacerla, sino solamente un ajuste o un sistema de legislación". De nuevo aquí, obviamente, el escritor nadaba contra la corriente, y los estadounidenses claramente no rechazarían tal afirmación en primera instancia. No obstante, el argumento era fundamental para los negociadores mexicanos, ya que el ajuste que se solicitaba restablecería el principio de concesiones del gobierno en contraposición a los derechos absolutos de los propietarios o arrendatarios.

Los derechos adquiridos, el tercer punto que se abordaba, nunca habían sido afectados: "Nunca se ha pretendido perjudicar al que tenía un derecho adquirido". Si bien el gobierno del presidente Venustiano Carranza había mostrado preferencias por los propietarios de la superficie respecto a los del subsuelo, les había dado permiso de perforar incluso cuando no habían presentado oficialmente una reclamación de los recursos del subsuelo.

Una ley recientemente aprobada por el Senado también había otorgado derechos preferenciales a los dueños de la superficie. La Suprema Corte mexicana había establecido en varias ocasiones que donde se hubieran hecho inversiones o donde hubiera habido pruebas formales de que el subsuelo se explotaría, se protegerían los derechos correspondientes.

Aún más, la Cámara de Diputados recientemente había aprobado otra serie de reglamentaciones que protegerían con mayor seguridad a cualquier persona con derechos adquiridos. El documento continuaba con la afirmación de que a pesar de que la legislación sobre las minas en ese tiempo era mucho menos liberal que la del petróleo, había protegido plenamente a los inversionistas y no se había prestado a ningún tipo de controversia internacional.

La misma ley de ninguna manera se salía de la tradición legal mexicana o española; incluso en las Filipinas, según la tradición de las leyes españolas, recientemente se había determinado que el subsuelo pertenecía a la nación y no a los dueños de la superficie.

La ley de 1884 que de acuerdo con este documento otorgaba a los dueños de la superficie los derechos sobre el subsuelo era "una ley dada contra la Constitución", en la que la Legislatura no tenía el poder de permitir la separación del control del Estado sobre el subsuelo.

Continuaba, "las reglas del Soberano no podían ser transladadas (sic) en dominio absoluto". Incluso en la ley de la minería sólo se le daba preferencia a los propietarios de la superficie sobre los concesionarios individuales, y por lo general el no explotar los recursos del subsuelo ocasionaba la pérdida de los derechos.

Sin embargo la afirmación más enérgica aseguraba que la retroactividad de la ley no estaba a discusión "cuando solamente se atacan esperanzas y no derechos completamente adquiridos". La legislación mexicana sobre la materia, afirmaba, sólo hacía referencia a casos en los que no había habido ninguna inversión financiera ni explotación formal, "dejando a salvo todos los casos en que hubiere derecho adquirido o producción adecuada".

Mientras que otros puntos recordaban a los negociadores que Estados Unidos no había sido completamente congruente respecto a los derechos del subsuelo, a la toma de propiedades y su correspondiente indemnización (de nuevo se mencionaba la prohibición estadounidense), estas discusiones no se completaron con detalle. Enseguida se expuso una enérgica argumentación a favor de las ventajas del control del Estado sobre el manejo de los recursos del subsuelo.

La dirección del Estado permitiría una forma justa y racional de explotación del subsuelo, evitaría prolongados litigios entre compañías, aclararía problemas de títulos de propiedad, ofrecería una legislación uniforme, y haría que la autoridad federal evitara "excesos fiscales" de los estados individuales donde se localizaran las propiedades.

En ningún caso se insinuaba que el gobierno mexicano quisiera desalentar la producción de petróleo de inversionistas extranjeros. Más bien el escritor parece haber asumido que si bien el gobierno mexicano aún deseaba controlar los términos de esa producción, por el momento existía una gran necesidad de que siguiera adelante.

Por lo tanto, mientras que confirmaba los derechos y la justicia, junto con el principio de que los derechos del subsuelo residían en la nación, el "memo" deja claro que el gobierno quería mantener a los productores de petróleo invirtiendo y produciendo en el país. En realidad, al volver a leer este memorandum pienso que mediante alguna comunicación el escritor ya había tenido una suerte de confirmación de que la base de la resolución ya existía.

De hecho el 14 de mayo, cuando las discusiones comenzaron, el tema de los derechos del subsuelo se resolvió con relativa rapidez. Para el 1º de junio, sólo dos semanas después, los negociadores ya estaban pasando al asunto de la reforma agraria y la compensación por las tierras expropiadas. Lo relativo al subsuelo parece haber surgido durante estas discusiones, pero los puntos principales quizá ya se habían acordado. Por el contrario, la cuestión agraria se llevó seis semanas de negociaciones.

Por lo tanto el memorandum número 3 acerca de la cuestión agraria resulta de interés especial. La primera parte era una vigorosa defensa de la legitimidad de la retro actividad de la ley. Aseguraba que no había ningún "obstáculo a la retroactividad de la ley. Nuestro derecho colonial y del México independiente señalan innumerables casos de leyes retroactivas".

Si los negociadores estadounidenses hubieran visto esta firme declaración, sin duda los habría asustado. La segunda recordaba una vez más que "Los mismos Estados Unidos se han visto obligados a atacar derechos adquiridos sin pagar indemnización" en los casos de la abolición y prohibición de la esclavitud y otros. Aquí se citaban varios casos específicos.

Además, en el tercer punto toral se afirmaba que Estados Unidos había reconocido la importancia de la ley colonial española respecto a los ejidos en territorios adquiridos después de 1847, de nuevo haciendo referencia a varios casos legales. Proseguía denunciando que "La Ley Agraria no es más que la aplicación del derecho tradicional de México".

El punto IV insistía en que los países europeos estaban estableciendo una legislación agraria mucho más rigurosa que la de México: Polonia y Rumania habían llevado a cabo expropiaciones, ya fuera sin compensación o con una en bonos de 40 años. Italia estaba a favor del campesino sobre el dueño de la tierra, y Francia había aceptado la siembra libre de las tierras no cultivadas. El punto V afirmaba que el problema agrario había estado presente desde el periodo colonial y esto se podía mostrar claramente al comparar el número de señores con el de peones, los niveles de salarios y los precios existentes dentro del país. Lo anterior implicaba que por simple justicia se necesitaban grandes ajustes.

El punto VI contenía una amenaza implícita. Mencionaba que los precios de la tierra de todas maneras estaban bajando por las terribles condiciones económicas del país. Afirmaba que el gobierno había procedido de la manera más sutil restableciendo ejidos, pero que contaba con medidas mucho más enérgicas. Las grandes propiedades podían ser destruidas por políticas gubernamentales que permitieran la libre importación de granos y mediante la imposición de tarifas bajas para los ferrocarriles.

Luego entonces, "la grande agricultura" se volvería no redituable, lo que forzaría a los dueños de la tierra a abandonar sus propiedades en manos de los campesinos para su explotación directa, como había sucedido durante el periodo de las guerras de independencia. El punto VII de este "memo" sobre la cuestión agraria recordaba a los negociadores que el gobierno había ofrecido pagar con bonos, ya que ésta era la única manera en que las generaciones futuras podrían solventar este cambio económico.

La enorme importancia que el escritor del "memo" daba a los asuntos agrarios se refleja en su lenguaje, ya que se refiere al proceso como "esta gran transformación que está sufriendo el país". El escritor continuaba diciendo, con la misma fuerza, que "como la solución de la cuestión agraria es inaplazable, sería necesario establecer fuertísimas contribuciones que no podrían soportar ni la agricultura ni la industria". El punto VIII refutaba que hubiera alguna razón para negarse a aceptar bonos, porque el gobierno mexicano ya había logrado la renegociación de su deuda demostrando su confiabilidad.

Terminaba con el punto IX, una vigorosa declaración de lo que pensaba el gobierno mexicano, o por lo menos quien escribió este documento: "Las transformaciones sociales afectan siempre a la economía general del país que las sufre, por lo mismo, afectan también a los negocios. Esto es inevitable y la mejor manera de llegar a un estado de equilibrio es no oponerse de manera abierta a la transformación, sino facilitarla para prevenir nuevos conflictos y establecer una paz orgánica".

Estas últimas palabras tienen el sello distintivo de las declaraciones hechas por el presidente Obregón durante su mandato, y si no fueron escritas por él, ciertamente contaron con su aprobación.

Por lo tanto, en asuntos agrarios los negociadores no se retractaban. Estaban seguros de donde estaban parados, tanto dentro de su propia tradición legal como dentro de las necesidades políticas y económicas de su país, que se encontraba en condiciones difíciles.

El hecho de que México estuviera sufriendo en términos políticos, económicos y sociales después de la gran guerra civil, es algo que por lo general niegan los académicos y analistas. Este sufrimiento fue un factor de peso en el pensamiento de todos los diseñadores de política de la época. El único recurso económico importante con que se podía contar para la reconstrucción era el petróleo; en tanto se mantuviera el principio de control nacional del subsuelo sería posible hacer concesiones temporales que favorecieran la inversión y participación extranjeras en ese sector. Por el contrario, sobre el asunto de la reforma agraria no había concesiones.

Ellos no concebían la idea de retractarse en los aspectos sociales, económicos ni políticos. Aunque tardarían dos décadas en llevar a cabo los cambios en la tenencia de la tierra que tenían en mente, ya se habían tomado decisiones para realizar transformaciones avasalladoras en el campo. Mientras tanto la inversión extranjera en el sector petrolero podía ser tolerada como una medida temporal.

El hecho de que tales concesiones, como estaban planteadas, fueran eliminadas casi inmediatamente durante la presidencia de Plutarco Elías Calles confirmó su naturaleza temporal y táctica. Estas concesiones no eran extensivas. Básicamente lo que la administración de Obregón había acordado aquí era que los propietarios extranjeros de los derechos del subsuelo que presentaran una queja razonable serían tratados con justicia, y los permisos de perforar irían principalmente a las compañías e individuos que tuvieran contratos o fueran dueños de la superficie antes de que el artículo 27 cobrara vigencia.

Ambos gobiernos habían soportado fuertes presiones antes y durante el curso de las negociaciones, y en el caso de la administración de Obregón, con las consecuencias correspondientes. La Asociación de Productores de Petróleo en México, la organización de los petroleros estadounidenses más intransigentes había consultado con el secretario de Estado Hughes antes de las reuniones para insistir sobre "el derecho independiente, libre y perpetuo a todo el petróleo" extraído de las tierras sobre las que pensaban que tenían derecho.

La organización se puso en contacto con los negociadores en ciertos momentos durante las reuniones, y Charles Warren aparentemente le pidió algunas aclaraciones sobre temas específicos. Después de las reuniones se observó que varios problemas, incluyendo el de las regalías, habían quedado sin resolverse, y estos petroleros consideraron tal falta de solución tan problemática que se pusieron en contacto inmediato con el secretario de Estado Hughes, mientras que los negociadores seguían sesionando al final de la reunión.13

La administración de Obregón había obtenido la mayor parte de lo que pretendía de los acuerdos de Bucareli: el reconocimiento formal, la aceptación de únicamente los derechos preferenciales de los dueños de la superficie y no cualquier tipo de derechos absolutos al subsuelo, y la reservación del derecho de la nación al subsuelo cuando no se hubieran realizado acciones positivas.

Cuando se habían exigido derechos de propiedad absolutos, se había reconocido el principio de las concesiones del gobierno. El costo era mínimo, básicamente la ampliación de la definición de "acciones positivas", incluyendo una que fijara un precio alto por la tierra y que indicara el valor de los recursos del subsuelo esperados. También estaban considerados los contratos que implicaban pagos. No obstante hubo que pagar un precio político en México.

Adolfo de la Huerta lo reconoció cuando dijo que la rebelión de diciembre de 1923 fue una reacción contra el gobierno de México por haber vendido sus derechos en Bucareli.14 Su comentario resulta casi ridículo, dada la incapacidad que había mostrado al manejar las negociaciones con los banqueros internacionales el año anterior; sin embargo aún resulta provocador, aunque sea ocasionalmente, entre los historiadores.

Los negociadores mexicanos habían salido relativamente bien librados: la producción petrolera continuaría durante algún tiempo y el mensaje enviado sobre la reforma agraria había quedado claro. La rebelión de De la Huerta seguramente hubiera ocurrido independientemente de lo que se hubiese decidido en Bucareli; pero después de las negociaciones, los capitalistas y los diseñadores de la política estadounidense no le otorgaron un apoyo considerable. Por el contrario, la ayuda que llegó a México fue para Obregón.

El gobierno de Estados Unidos se había manifestado a favor de la estabilidad política de su vecino del sur y en contra de la fuerza, y los mexicanos habían aprovechado las circunstancias para obtener lo que necesitaban en ese momento. Aunque el petróleo resurgiría como un tema importante durante la administración de Calles, por el momento el gobierno mexicano había obtenido la mayor parte de lo que deseaba.